โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน หรือไอลอว์ (iLaw) โพสต์ FB สรุปผลการประชุมรัฐสภาพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระที่ 2 เมื่อวันที่ 24 และ 25 กุมภาพันธ์ 2564 โดยที่ประชุมร่วมของรัฐสภาซึ่งประกอบด้วยสภาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) และ สมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) จะมีการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช …. ฉบับที่คณะกรรมาธิการ (กมธ.แก้รัฐธรรมนูญฯ) ได้พิจารณาเสร็จสิ้นแล้ว
โดยสาระสำคัญของการพิจารณาและลงมติแก้ไขร่างแก้รัฐธรรมนูญในวาระสอง มีสาระสำคัญอย่างน้อยสองเรื่อง ดังนี้
หนึ่ง การแก้ไขมาตรา 256 เรื่องวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ที่กำหนดให้การให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมในวาระที่หนึ่งและวาระที่สามจำเป็นจะต้องใช้เสียงเห็นชอบไม่น้อยกว่า “สามในห้า” ของสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของสองสภา
สอง การแก้ไขเพิ่มหมวด 15/1 เรื่องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ที่กำหนดให้มีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) จำนวน 200 คน ที่มาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขต หรือระบบ “หนึ่งเขตหนึ่งคน” โดยมีเงื่อนไขพิเศษว่า การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องห้ามแก้ไขหมวดที่ 1 บททั่วไป และ หมวดที่ 2 พระมหากษัตริย์
หลังการพิจารณาในวาระสองเสร็จสิ้น ขั้นตอนต่อไปคือ ให้รอไว้ 15 วัน แล้วรัฐสภาถึงจะพิจารณาต่อในวาระสามได้ ซึ่งการจะเห็นชอบในวาระสามจะต้องอาศัยเสียงของ ส.ว. ในการเห็นชอบไม่น้อยกว่าหนึ่งในสาม รวมถึงต้องอาศัยเสียงเห็นชอบจากพรรคฝ่ายค้านไม่น้อยกว่าร้อยละ 20
มติวาระสอง: ให้ใช้เสียง “สามในห้า” ของรัฐสภา เพื่อแก้รัฐธรรมนูญ
ตามร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับ กมธ. มีการแก้ไข มาตรา 256 ของรัฐธรรมนูญ ปี 2560 โดยกำหนดให้การออกเสียงลงคะแนนเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญในวาระที่หนึ่ง (ขั้นรับหลักการ) และการลงคะแนนเสียงในวาระที่สาม (ขั้นสุดท้าย) ให้ใช้แค่คะแนนเสียงเห็นชอบไม่น้อย “สองในสาม” หรือ ประมาณ 500 เสียง จากสมาชิกทั้งหมด 750 เสียง
แต่ผลการลงมติของรัฐสภาในวาระสอง มีการแก้ไขบทบัญญัติดังกล่าว โดยกำหนดว่า ในการออกเสียงลงคะแนนเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญในวาระที่หนึ่ง (ขั้นรับหลักการ) และการลงคะแนนเสียงในวาระที่สาม (ขั้นสุดท้าย) ต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบไม่น้อย “สามในห้า” หรือ ประมาณ 450 เสียง จากสมาชิกทั้งหมด 750 เสียง
ทั้งนี้ ยังให้คงบทบัญญัติอื่นๆ ไว้เช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญ ปี 2560 เช่น บทบัญญัติว่าด้วยการทำประชามติหากมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ อย่างเช่น การแก้ไขเพิ่มเติมเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หรือหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดํารงตําแหน่งต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับหน้าที่หรืออํานาจของศาลหรือองค์กรอิสระ หรือเรื่องที่ทําให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหน้าที่หรืออํานาจได้
อีกทั้ง ยังให้คงเรื่องอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญในการตรวจสอบ ว่าร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านการพิจารณาขัดต่อมาตรา 255 เรื่องห้ามแก้ไขในลักษณะที่เป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ
อย่างไรก็ดี ก่อนรัฐสภาจะมีการลงมติเห็นชอบมาตราดังกล่าว มี ส.ส. ขอสงวนคำแปรญัตติที่อภิปรายไว้อย่างน่าสนใจ อาทิ ‘ธีรัจชัย พันธุมาศ’ ส.ส.พรรคก้าวไกล ที่เสนอว่า ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระหนึ่งและวาระที่สาม ให้ใช้เสียงเกินกึ่งหนึ่งของทั้งสองสภาก็เพียงพอแล้ว แต่เฉพาะในวาระสามให้เพิ่มเงื่อนไขว่าต้องได้เสียงของ ส.ส.พรรคฝ่ายค้าน ไม่น้อยกว่าร้อยละ 20
ด้าน นิกร จำนง เลขานุการคณะกรรมาธิการ และ ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคชาติพัฒนา ชี้แจงว่า ที่มาของการให้ใช้เสียงสองในสามของสองสภา เป็นความผิดพลาดทางเทคนิค เนื่องจากในชั้น กมธ. มีการลงมติว่า เห็นด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญวาระแรก หรือ เห็นด้วยกับการแก้ไข ซึ่งเสียงข้างมากเห็นด้วยกับการแก้ไข ทำให้การใช้เสียงสามในห้าของสองสภาเพื่อแก้รัฐธรรมนูญตกไป ต่อมามีการลงมติว่า เห็นด้วยกับการใช้เสียงเกินกึ่งหนึ่งของสองสภาในการแก้รัฐธรรมนูญ กับ การใช้เสียงสองในสามของสองสภาในการแก้รัฐธรรมนูญ พบว่า ส.ส.ฝ่ายรัฐบาลมีความเห็นว่าเสียงเกินกึ่งหนึ่งนั้นน้อยเกินไปจึงต้องโหวตเห็นด้วยกับการใช้เสียงสามในสามของสองสภาตามความเห็นของ ฝ่าย ส.ว.
มติวาระสอง: ให้มี สสร. มาจากการเลือกตั้ง แต่ให้ใช้ระบบแบ่งเขต “หนึ่งเขต-หนึ่งคน”
ตามร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับ กมธ. ได้บัญญัติให้ สสร. มาจากการเลือกตั้ง 200 คน และให้ใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง แต่ภายหลังการอภิปราย รัฐสภาได้มีมติเสียงข้างมากให้แก้ไขมาตรา 256/1 โดยกำหนดให้มี สสร. ทำหน้าที่จัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จำนวน 200 คน ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน และให้วิธีการเลือกตั้ง สสร. ตามมาตรา 256/5 ใช้ระบบเลือกตั้งแบบแบ่งเขต 200 เขต หรือ ระบบ “หนึ่งเขตหนึ่งคน” คล้ายกับระบบเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) แบบแบ่งเขต
สำหรับการกำหนดจำนวน สสร. ในแต่ละเขตให้ดำเนินการตามวิธีการ ดังต่อไปนี้
- ให้ใช้จำนวนราษฎรทั้งประเทศตามหลักฐานการทะเบียนราษฎรที่ประกาศในปีสุดท้ายก่อนปีที่มีการเลือกตั้ง เฉลี่ยด้วยจำนวน สสร. (200 คน) จำนวนที่ได้รับให้ถือว่าเป็นจำนวนราษฎรต่อสมาชิก 1 คน
- จังหวัดใดมีราษฎรไม่ถึงเกณฑ์จำนวนราษฎรต่อสมาชิกหนึ่งคน ให้มี สสร. ในจังหวัดนั้นได้ 1 คน โดยให้ถือเขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง
- จังหวัดใดมีราษฎรเกินจำนวนราษฎรต่อสมาชิกหนึ่งคน ให้มี สสร. ในจังหวัดนั้นเพิ่มอีก 1 คน ทุกจำนวนราษฎรที่ถึงเกณฑ์จำนวนราษฎรต่อสมาชิกหนึ่งคน
- เมื่อได้จำนวนสมาชิก สสร. ของแต่ละจังหวัดตาม (2) และ (3) แล้ว ถ้าจำนวน สสร. ยังไม่ครบ 200 คน จังหวัดใดมีเศษที่เหลือจากการคำนวณตาม (3) มากที่สุด ให้จังหวัดนั้นมี สสร. เพิ่มขึ้นอีก 1 คน และให้เพิ่ม สสร. ตามวิธีการดังกล่าวแก่จังหวัดที่มีเศษเหลือจากการคำนวณนั้นในลำดับรองลงมาตามลำดับจนครบจำนวน 200 คน
- จังหวัดใดมีการเลือกตั้ง สสร. ได้เกิน 1 คน ให้แบ่งเขตจังหวัดออกเป็นเขตเลือกตั้งเท่าจำนวน สสร. ที่พึงมี โดยต้องแบ่งพื้นที่ของเขตเลือกตั้งแต่ละเขตให้ติดต่อกันและต้องจัดให้มีจำนวนราษฎรในแต่ละเขตใกล้เคียงกัน
ตัวอย่างการคำนวณ มีดังนี้
ถ้าจำนวนราษฎรทั้งหมด เท่ากับ 60,000,000 คน และ สสร. มีทั้งหมด 200 คน
จำนวนราษฎรต่อสมาชิก 1 คน เท่ากับ 60,000,000 หารด้วย 200 เท่ากับ 300,000 คน
- จังหวัด A มีราษฎร 290,000 จังหวัด A จะมี สสร. 1 คน ใช้จังหวัด A เป็นเขตเลือกตั้ง
- จังหวัด B มีราษฎร 600,000 คน จังหวัด B จะมี สสร. 2 คน เท่ากับจังหวัด B จะมี 2 เขตเลือกตั้ง
- จังหวัด C มีราษฎร 580,000 คน จังหวัด C จะมี สสร. 1 คน และ 1 เขตเลือกตั้ง แต่ จังหวัด C จะมีจำนวน สสร. และเขตเลือกตั้งเพิ่ม ถ้ายังมี สสร. ไม่ครบ 200 คน และเมื่อจังหวัด C มีเศษจากการคำนวณจำนวนสสร. เหลือเศษมากที่สุด
ทั้งนี้ ก่อนรัฐสภาจะมีการลงมติเห็นชอบมาตราดังกล่าว มี ส.ส. อภิปรายทั้งคัดค้านและสนับสนุนข้อเสนอดังกล่าว โดยผู้ทีเสนอข้อเสนอดังกล่าว คือ วิเชียร ชวลิต ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคพลังประชารัฐ ฐานะกมธ. เสียงข้างน้อย ที่กล่าวว่า ระบบเลือกตั้งที่ใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้งจะทำให้ประชาชนในแต่ละจังหวัดมีผู้แทนได้ไม่เท่ากัน ควรใช้การแบ่งเขตเพื่อให้ทุกเขตมีผู้แทนได้ 1 คน อย่างเท่าเทียมกัน อีกทั้ง ระบบเลือกตั้งแบบแบ่งเขตจะทำให้ตัว สสร. มีความเป็นตัวแทนในเชิงพื้นที่และสามารถติดต่อกับประชาชนเพื่อนำความเห็นมาเขียนรัฐธรรมนูญได้ ยิ่งเขตเลือกก็จะยิ่งทำให้เข้าถึงประชาชนได้ดีกว่า
ในขณะที่ฝ่ายที่คัดค้านข้อเสนอดังกล่าว ก็อย่างเช่น ‘ธีรัจชัย พันธุมาศ’ ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคก้าวไกล กล่าวว่า ตนสนับสนุนระบบเลือกตั้งแบบประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง แต่ถ้าใช้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้งก็พอรับได้ และไม่เห็นควรให้ใช้ระบบเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเล็กๆ เพราะ สสร. ต้องเป็นตัวแทนในเชิงประเด็นมากกว่าเชิงพื้นที่ อีกทั้ง หากกลับไปใช้แบ่งเขตเลือกตั้ง อาจนำไปสู่การซื้อเสียงเพื่อกำหนดกติกาประเทศ หากเขตใหญ่ขึ้น เช่น เขตจังหวัด จะทำให้ซื้อเสียงยาก อย่างใน กทม. มี สสร. 17 คน ให้ประชาชนเลือกตัวแทนได้ เปิดโอกาสแสดงวิสัยทัศน์คนที่มีชื่อเสียง ผู้ใช้แรงงาน มีสิทธิ์เข้ามาเป็นส.ส.ร. เชื่อว่าจะทำให้การเมืองพัฒนา แต่การออกแบบให้เขตเล็ก จะทำให้กลุ่มการเมืองเดิมๆ กำหนดคนตัวแทนเป็นร่างทรง ให้เป็นส.ส.ร.
มติวาระสอง: เพิ่มเงื่อนไข รัฐธรรมนูญใหม่ ห้ามแก้หมวดที่ 1-2
ตามร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับ กมธ. มาตรา 256/13 ได้เพิ่มเงื่อนไขในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ว่า “การจัดทำรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมหมวดที่ 1 บททั่วไป และหมวดที่ 2 พระมหากษัตริย์ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย จะกระทำมิได้” ซึ่งประเด็นดังกล่าวเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์อย่างมาก เนื่องจากเป็นการจำกัดอำนาจของ สสร. ที่จะนำปัญหาที่กำลังเป็นที่สนใจของประชาชนเข้ามาพิจารณาและหาทางออก โดยเฉพาะประเด็นข้อเสนอเรื่องการปฏิรูปสถาบันพระมหากษัตริย์ของกลุ่มผู้ชุมนุมในนามคณะราษฎร
แม้ว่าการลงมติในวาระสองของที่ประชุมรัฐสภาจะเห็นด้วยกับการแก้ไขของ กมธ. แต่ก็มีผู้อภิปรายในประเด็นดังกล่าวอย่างกว้างขวาง โดยผู้ที่คัดค้านมาตราดังกล่าว ได้แก่ รังสิมันต์ โรม ส.ส.พรรคก้าวไกล ที่กล่าวว่า การแก้ไขหมวดดังกล่าวไม่ใช่เรื่องของการล้มล้างการปกครอง เพราะภายใต้รัฐธรรมนูญ มาตรา 255 กำหนดว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการแก้ไขระบอบการปกครองหรือรูปแบบของรัฐจะกระทำมิได้อยู่แล้ว แต่การกำหนดห้ามเช่นนี้ ประชาชนย่อมตั้งคำถาม เพราะที่ผ่านมาก็มีการแก้ไขเพื่อให้ทันสมัย เช่น ร่างรัฐธรรมนูญ 2560 ก็ได้มีการแก้ไขภายหลังจากผ่านประชามติแล้ว โดยเป็นการแก้ไขมาตราที่อยู่ในหมวดพระมหากษัตริย์ทั้งหมด แสดงให้เห็นว่าการแก้ไขหมวด 1-2 สามารถทำได้
รังสิมันต์ โรม กล่าวด้วยว่า “ในอดีตเมื่อรัฐประหาร ฉีกรัฐธรรมนูญ ก็กระทบกระเทือนกับเรื่องที่กับสถาบันพระมหากษัตริย์เช่นกัน ก็ทำได้ แล้วเหตุใดเราจะไม่ให้ สสร. เขียนให้เหมาะกับกาลสมัย การไปกำหนดข้อห้ามมิให้สสร.แตกมาตรานั้น มาตรานี้ทำแบบนี้เป็นผลดีต่อสถาบันพระมหากษัตริย์หรือครับ ยิ่งเราห้าม ยิ่งเป็นผลเสีย ยิ่งทำราวกับว่าเรื่องนี้พูดถึงไม่ได้เลย ยิ่งไม่เป็นผลดีต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ ผมจึงไม่เห็นด้วยที่ห้ามสสร. แตะหมวด1-2”
ด้านผู้ที่อภิปรายสนับสนุนมาตราดังกล่าว ได้แก่ บรรดา ส.ว. อาทิ เสรี สุวรรณภานนท์ ที่กล่าวว่า การห้ามแก้หมวด 1 หมวด 2 เป็นไปตามญัตติที่รัฐบาลเสนอ ความคิดเห็นแต่ของสมาชิกรัฐสภาแต่ละคนก็แตกต่างกันได้ ส่วนของวุฒิสภาเองมีมุมมองอีกส่วนหนึ่ง ว่าการที่จะปกป้องสถาบัน ก็เป็นหน้าที่สำคัญที่วุฒิสภาต้องทำหน้าที่ตรงนี้อย่างชัดเจน เข้มแข็ง และสามารถปกป้องสถาบันได้อย่างแท้จริง
ผู้สื่อข่าวรายงานว่า นอกจากการเสนอว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ห้ามแก้ไขหมวดที่ 1 และ หมวดที่ 2 แล้ว ส.ว.หลายคน อภิปรายยืนยันข้อกำหนด ห้าม ส.ส.ร. แตะหมวด 1 และ หมวด 2 เพื่อปกป้องสถาบัน อาทิ พล.อ.สิงห์ศึก สิงห์ไพร , พล.อ.ดนัย มีชูเวท , นายเสรี สุวรรณภานนท์ เช่นเดียวกับ นายสมชาย อภิปรายย้ำว่า เชื่อว่า ส.ว.ทุกคนอยากเห็นการเติมข้อความห้าม ส.ส.ร.แตะต้องอีก 38 มาตราที่เกี่ยวกับพระราชอำนาจ ทั้งนี้ไม่ต้องการให้รัฐสภาตีเช็คเปล่า เพราะที่ผ่านมาพบการกล่าวถ้อยคำที่ไม่เหมาะสมหลายครั้ง ขอให้ กมธ.เสียงข้างมาก ว่าอย่าหักหาญเลย ปล่อยให้ ส.ว.เติมเรื่องนี้เข้าไปใน มาตรา 256/13 วรรค 5 ว่าให้รวมพระราชอำนาจที่เกี่ยวข้องเข้าไปด้วย
ในที่สุดที่ประชุมรัฐสภาลงมติแก้ไขมาตรา 256/13 โดยมีมติเห็นชอบ 544 ต่อ 1 เสียง ไม่เห็นด้วย 53 เสียง และเห็นด้วยกับ กมธ.เสียงข้างมากด้วยคะแนน 348 ต่อ 200 เสียง งดออกเสียง 58 เสียง ไม่ลงคะแนน 2 เสียง
รวมถึงให้คง บทบัญญัติต่าง ๆ เกี่ยวกับ เรื่องยุทธศาสตร์ชาติ การขัดกันแห่งผลประโยชน์ หรือ เงื่อนไขในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม และร่างพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายตามมาตรา 144 และบทบัญญัติที่เกี่ยวกับหน้าที่และอานาจของศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
ทั้งนี้กระบวนการจากนี้ต้องพักไว้ 15 วัน ก่อนจะลงมติวาระ 3 ซึ่งคาดว่าเป็นช่วงเดือนมีนาคม ที่อาจมีการเปิดประชุมสภาสมัยวิสามัญ
